Articoli Medicina Legale - P&R Public
Anno 5, Trimestre 4
16.12.2015
LA REVISIONE QUINQUENNALE DI SILICOSI/ASBESTOSI AI SENSI DELL’ART.13 COMMA 4 DEL D.LGS 38/2000. UNA PROCEDURA MENO GARANTISTA FORTUNATAMENTE NON APPLICABILE IN CONCRETO.
 
 
Ossicini A

Autori   [Indice]

Ossicini A

Docente di Medicina Legale Corso di Laurea TPAL Università “La Sapienza” Roma già Sovrintendente Medico Generale Inail

Citation: Ossicini A. La revisione quinquennale di silicosi/asbestosi ai sensi dell’art.13 comma 4 del D.Lgs 38/2000. Una procedura meno garantista fortunatamente  non applicabile in concreto.
Prevent Res, published on line 16. Dec. 2015, P&R Public. 82.
Available from: http://www.preventionandresearch.com/

Abstract   [Indice]

L’autore esamina il comma 4 dell’art.13 del D.Lgs 38/2000 e ritiene un abbassamento di tutela quanto previsto per la Silicosi/Asbesti, fa presente comunque l’inapplicabilità di parte di questo comma in vigenza dell’art.146 del T.U. n.1124/1965 e auspica che il legislatore si adoperi per consentire, anche per altre specifiche e particolari situazioni, la revisione  senza limiti temporali per potere garantire, sempre,  una corrispondenza fra il danno e l’indennizzo, spirito del procedimento revisionale, che differenzia la tutela di un’assicurazione pubblica rispetto a quella di una assicurazione privata.

Testo   [Indice]

L’era del danno biologico, in ambito indennitario Inail, è iniziata nell’agosto del 2000  in considerazione che il comma 2 dell’art.13 in maniera esplicita segnalava che i  danni conseguenti ad infortuni e malattie professionali “verificatisi o denunciati successivamente all’entrata in vigore del decreto ministeriale di cui al comma 3…" non rientravano più nel sistema dell’indennizzo di cui all’art. 66, punto 2 (riferimento all’attitudine al lavoro) del T.U. n.1124/1965, ma soggiacevano all’indennizzo previsto dalle disposizioni del decreto stesso (danno biologico); siccome il  D.M. n.119, 25 luglio 2000, è entrato in vigore quindici giorni dopo la sua pubblicazione, 9 agosto del 2000, da tale data è entrato in vigore il nuovo regime.
Sembrava ieri allorché si disse che, in considerazione  che tutti gli eventi antecedenti tale data rimanevano soggetti alla precedente disciplina, per almeno quindici anni si sarebbe continuato con il doppio regime.
Tutto ciò  in quanto il termine di revisione per gli infortuni è di dieci anni,  per le malattie professionali invece  fissato dal legislatore nel termine di quindici anni; orbene ora anche detto termine è trascorso, e quindi, fatta eccezione per silicosi/asbestosi che non hanno termini revisionali, il doppio regime, la cui fine allora ci sembrava assai lontana, anche per le malattie professionali  è ufficialmente  terminato.
Per precisione ricordiamo, però, che il termine di decadenza annuale fissato dall’art. 137 T.U. per l’ultima revisione (sia attiva che passiva) delle rendite da malattia professionale, valido anche per gli infortuni è, ovviamente, tuttora valido  e che pertanto sino all’agosto del 2016 potrà essere inoltrata la domanda di revisione per le malattie professionali  gestione “attitudine al lavoro” purché il cambiamento sia intervenuto entro il quindicennio, e cioè entro l’agosto 2015.
A tutti è noto che  l’impianto revisionale di cui al T.U. n.1124/1965 è rimasto del tutto integro anche nella fattispecie “danno biologico” in quanto il comma 7 dell’art.13 del D.Lgs 38/2000 recita in maniera non equivoca che La misura della rendita può essere riveduta, nei modi e nei termini di cui agli articoli 83, 137, e 146 del testo unico.” confermando quindi i principi da tempo statuiti per i termini revisionali nelle diverse situazioni:  infortuni dieci anni ex. art 83,  malattie professionali 15 anni ex. art.137, e silicosi/asbestosi senza limiti di tempo ex. art.146 del T.U., limiti diversi su cui  la Corte Costituzionale si è espressa favorevolmente più volte in maniera univoca affermando che tale diversità non è in contrasto con l’art.38, comma 2 della Carta Costituzionale in quanto siffatte previsioni “…non costituiscono il risultato di una scelta arbitraria o ingiustificata ma rispondono ad un bisogno di certezza dei rapporti giuridici ed ha riscontro in dati di rilievo sanitario statistico ….”.
In realtà non è sempre così, in quanto questo periodo che si assume correlato ad una normale evoluzione di una situazione clinica legata ai postumi di infortuni o di malattia professionale, risulta superato da alcuni “tecnicismi” applicativi, e ci riferiamo alla costituzione di rendita unica, o alla costituzione di rendita a seguito di aggravamento di postumi, in primis, non indennizzabili in rendita
Ci permettiamo di far notare che il termine ultimo di revisione fa sempre riferimento al periodo massimo fissato - dieci anni per gli infortuni, quindici anni per le malattie professionali, senza limiti per la Silicosi/Asbestosi - dalla costituzione della rendita che, in base alle sentenze della  Cassazione nn. 6831/04; 15872/04; 16056/04; 6932/05, coincide con la data di  decorrenza della rendita, e non con la data di comunicazione formale del provvedimento di costituzione della rendita stessa al reddituario, con i  vantaggio di avere un termine unico ricollegato alla chiusura dell’evento – in concreto per l’evento infortunio il giorno successivo a quello della cessazione dell’inabilità temporanea assoluta (art. 74 T.U.) ovvero data di ricezione della denuncia (o del primo certificato medico)  se si tratta di malattia professionale senza periodo di inabilità temporanea assoluta (cfr. circ. n. 23/1988).
Tale posizione, ormai consolidata da plurime sentenze del 2005,  ha modificato profondamente modalità mai messe in discussione dalla giurisprudenza.
Al contrario  la data dell’effettuazione della prima revisione non è del tutto sovrapponibile per le tre situazioni sopra riportate: infortunio, malattia professionale o silicosi/asbestosi in quanto i riferimenti sono diversi normativamente.
Infatti l’art. 83 - 6° comma, relativo all’evento infortunio recita “..la prima revisione può essere richiesta o disposta solo dopo trascorso un anno dalla data dell'infortunio e almeno sei mesi da quella della costituzione della rendita..” l’art. 137- 6° comma relativo alle malattie professionali “--La prima revisione può essere richiesta o disposta dopo che siano trascorsi sei mesi dalla data di cessazione del periodo di inabilità temporanea, ovvero, qualora non sussista tale inabilità, dopo che sia trascorso un anno dalla data di manifestazione della malattia professionale..” ed infine l’art.146  4° comma, silicosi/asbestosi “..la prima revisione può aver luogo solo dopo che sia trascorso un anno dalla data della manifestazione della malattia o dopo almeno sei mesi da quella della costituzione della rendita...” da cui si desume facilmente che non vi è un unico parametro di riferimento nelle tre diverse  situazioni per poter procedere alla “prima” revisione.
Ciò detto sembrerebbe, stante la perentorietà del comma 7 dell'articolo 13 del D.lgs 38/2000 citato, che dal punto di vista delle procedure “revisionali” nulla sia stato innovato, in realtà, però, in considerazione che con il nuovo regime non vi è solo l’indennizzo in rendita, per i danni pari o superiori al 16%, ma anche un indennizzo in capitale per i danni biologici nel range 6-15%, ed una franchigia sino al 5%, è stata prevista una nuova particolare “aggiuntiva” metodologia revisionale per queste situazioni.
E’ vero che esiste, in riferimento  all’art.83, una differenzazione tra la revisione della “misura della rendita” prevista dal primo comma di  tale articolo, e la revisione ai fini di liquidazione di una renditadi cui al comma otto riguardo a peggioramenti con riferimento sia a guarigione senza postumi o con postumi non indennizzabili, ma si dimentica che tale aggiunta è stata  volutamente inserita nel testo unico del 1965, in considerazione che l’art. 25 del R.D. 1765/1935 prevedeva che    “La misura della rendita di invalidità può essere riveduta…” e la formulazione letterale della citata disposizione aveva indotto taluni interpreti a ritenere che l’istituto della revisione fosse applicabile soltanto qualora all’evento lesivo fossero conseguiti postumi indennizzati in rendita, rimanendo esclusa la possibilità di  “revisione” in caso di postumi permanenti inferiori al minimo indennizzabile, ma la dottrina, una per tutti l’Alibrandi  affermava in concreto ancor prima dell’emanazione del T.U.  “..anche la giurisprudenza, dopo iniziali incertezze e perplessità, è costante nel senso di ritenere che la locuzione “titolare di rendita” non vada inteso in senso letterale, limitata cioè alla persona che in atto gode della rendita ma vada riferita alla titolarità potenziale del diritto alla rendita”.
Successivamente all’emanazione del T.U. n.1124/1965 l’Istituto aveva usato una specifica dizione nel Notiziario  n.1/1967  al paragrafo sette sotto la dizione “Revisione in caso di costituzione di rendita negativa (articolo 83 T.U., penultimo comma)  il termine  specifico per tali situazioni - cioè per i casi in cui non fossero stati presenti affatto postumi o gli stessi non raggiungessero il minimo indennizzabile – dizione  poi venuta meno  nell’allegato alla circolare n. 71/1996 “Guida normativa operativa per la revisione della rendita”.
I termini di cui al comma 1 ed 8 dell’art.83 sono stai ripresi, come vedremo integralmente rispettivamente dal comma 7 (per il comma 1 ex art.83)  e dal comma 4 dell’art.13 (per il comma 8 ex. art.83) modificandone anche l’ordine, mettendo correttamente in fila di gravità il procedimento revisionale, partendo dalla visita di revisione di fronte ad una chiusura senza postumi, passando per postumi non indennizzabili (1-5%), poi postumi indennizzati in capitale (6-15%) per giungere infine alla revisione della rendita (>16%).
Ci riferiamo ora, nel nostro contributo, esplicitamente al comma 4 dell’art.13, quello che ha adattato  parzialmente il comma 8 dell’art.83 del T.U.,  che recita “Entro dieci anni dalla data dell'infortunio, o quindici anni se trattasi di malattia professionale, qualora le condizioni dell'assicurato, dichiarato guarito senza postumi d'invalidità permanente o con postumi che non raggiungono il minimo per l'indennizzabilità in capitale o per l’indennizzabilità in rendita, dovessero aggravarsi in conseguenza dell'infortunio o della malattia professionale in misura da raggiungere l'indennizzabilità in capitale o in rendita, l'assicurato stesso può chiedere all'Istituto assicuratore la liquidazione del capitale o della rendita, formulando la domanda nei modi e nei termini stabiliti per la revisione della rendita in caso di aggravamento. L’importo della rendita è decurtato dell’importo dell’eventuale indennizzo in capitale già corrisposto. La revisione dell’indennizzo in capitale, per aggravamento della menomazione sopravvenuto nei termini di cui sopra, può avvenire una sola volta. Per le malattie neoplastiche, per la silicosi e l’asbestosi e per le malattie infettive e parassitarie la domanda di aggravamento, ai fini della liquidazione della rendita, può essere presentata anche oltre i limiti temporali di cui sopra, con scadenze quinquennali dalla precedente revisione.”
Questo lunghissimo comma, è composto da quattro  periodi ben distinti.
Nel primo si afferma semplicemente che può essere richiesta la revisione per aggravamento nei termini di legge previsti dalla normativa per pervenire o all’indennizzo in capitale o in rendita, nel secondo e terzo periodo sono previste delle limitazioni economiche collegate all’esito revisionale, recupero di somme o nuovo indennizzo in capitale una sola volta, nel quarto periodo, invece, vi sono delle novità sostanziali in merito alle procedure revisionali che, però, da una parte sembrano allargare la tutela per le diverse  situazioni prese in esame ma che, in realtà, per una fattispecie non solo la restringono, ma risultano in contrasto e difformi dalla normativa vigente.
Il  periodo che ci interessa è l’ultimo, il seguente “Per le malattie neoplastiche, per la silicosi e l’asbestosi e per le malattie infettive e parassitarie la domanda di aggravamento, ai fini della liquidazione della rendita, può essere presentata anche oltre i limiti temporali di cui sopra, con scadenze quinquennali dalla precedente revisione.”
Nell’elenco sopra riportato, e non poteva essere diversamente, sono state riprese in concreto tre situazioni tipo tutelate dall’assicurazioni Inail e che riguardano altrettante fattispecie: tutela dell’evento infortunio, in quanto le malattie infettive e parassitarie soggiacciono alla tutela dell’evento infortunio, tutela dell’evento malattia professionale in quanto i tumori rientrano tra le malattie professionali ed infine, silicosi/asbestosi, che rientrano nella tutela speciale.
Ricordiamo che gli articoli di riferimento per le revisioni in ambito Inail sono strettamente collegati in quanto l’art.131 recita “Per le malattie professionali si applicano le disposizioni concernenti gli infortuni sul lavoro, salvo le disposizioni speciali del presente capo”, e l’art.141 fa presente  che “Per la silicosi e l’asbestosi, ferma l’osservanza, in quanto applicabili, delle disposizioni concernenti gli infortuni sul lavoro e le altre malattie professionali, valgono le disposizioni particolari contenute nel presente capo”
Ebbene nel momento in cui si dice che per dette fattispecie “la domanda di aggravamento, ai fini della liquidazione della rendita, può essere presentata anche oltre i limiti temporali di cui sopra, con scadenze quinquennali dalla precedente revisione.”, sembrerebbe che per le  tre situazioni rappresentate  vi sia  un aumento di tutela in considerazioni che si può procedere ai fini di un eventuale aggravamento  anche  “oltre i limiti temporali revisionali”; in realtà ciò è sicuramente vero per  gli infortuni, ex.art83 limite dieci anni, e per le malattie professionali, ex. art 137 limite quindici anni, e dopo questi termini potrebbe scattare la revisione con scadenza quinquennale,  ma non è assolutamente così  per la silicosi e l’asbestosi che, stante l’art.146, ribadito dal comma 7 dell’art.13 non hanno limiti revisionali, e tutto ciò appare una diminuzione della tutela.
Il legislatore nella prima parte del quarto comma del citato articolo 13 declina che “Entro dieci anni dalla data dell'infortunio, o quindici anni se trattasi di malattia professionale…” equiparando, cosa medico-legalmente e normativamente  corretta, la silicosi/asbestosi ad una malattia professionale essendo esse infatti malattie professionali conseguenti all’inalazione di polvere di biossido di silicio e di amianto  ma, lo stesso legislatore,  ha trascurato che il 5° comma dell’art.146, dedicato alla revisioni di dette tecnopatie recita esplicitamente che “Le revisioni di cui ai precedenti commi possono essere richieste o disposte anche oltre il termine di quindici  anni previsto dall’art.137.”, il riferimento all’art.137 è importante in quanto si è voluto far presente  che dette patologie non sono un tertium genius tutelato; poteva la norma declinare che tale fattispecie non erano soggette a limiti revisionali ma si è preferito, correttamente,  fare riferimento alle malattie professionali con quel rimando specifico, purtroppo dimenticando l’ulteriore riferimento.
In considerazione che il comma 3, secondo periodo dell’art.146 recita che “Ciascuna delle successive revisioni non può avere luogo a distanza inferiore ad un anno”, la lettura del combinato disposto con il comma  5 “..oltre i limiti di cui all’art.137…”  consente di dire che per i casi di silicosi/asbestosi, la revisione può essere effettuata ogni anno senza limiti di tempo, cosa da nessuno mai messa in dubbi, ci limitiamo a riporatre, perché poi tornerà utile la sentenza della Cassazione  n.2913/2005 che così si esprimeva “Per la silicosi e asbestosi espressamente l’art. 146, comma 5, d.P.R. 1124/1965 dispone che le revisioni possono essere richieste o disposte anche oltre il termine di quindici anni previsto dall’art. 137 per le malattie professionali, così sancendo il principio che non esiste termine per il consolidamento di tali specifiche malattie professionali”
Pertanto se esaminiamo quanto  previsto dall’art. 146  (revisione ogni anno senza limiti per silicosi/asbestosi) e quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 13, quarto periodo citato  “.. per la silicosi e l’asbestosi ……. la domanda di aggravamento, ai fini della liquidazione della rendita, può essere presentata anche oltre i limiti temporali di cui sopra, con scadenze quinquennali dalla precedente revisione.”, ci rendiamo conto non solo che tutto ciò è (sarebbe) un arretramento ma che detta disposizione è , per fortuna, del tutto inapplicabile in considerazione della vigenza dell’art.146, come ribadito dal comma 7 dell’art.13.
Ci si domanda, peraltro, quali sarebbero il “..limiti temporali di cui sopra” che dovrebbe essere superati in queste fattispecie per far decorrere la revisione quinquennale? Non esistono!
Riteniamo questa parte  un vero e proprio mistake da parte del legislatore in quanto rimangono validi i principi e le tempistiche sancite dall’art.146 di una rivedibilità senza limiti.
Ci permettiamo, inoltre di aggiungere che la limitazione prevista nel terzo periodo del comma 4 dell’art.13  La revisione dell’indennizzo in capitale, per aggravamento della menomazione sopravvenuto nei termini di cui sopra, può avvenire una sola volta” dettata, probabilmente, da fattori economici/amministrativi, risulta in contrasto con il principio, sacrosanto, posto alla base della revisione  che è quello di un  procedimento ben preciso che, tende a garantire nel tempo una corrispondenza fra il danno e l’indennizzo, quindi non solo  all’atto del primo accertamento ma anche in epoca successiva ed entro, qualora previsto, un limite temporale determinato dalla legge, come crediamo che per alcune manifestazioni specifiche, come quelle sopra riportate -   neoplasie e  infezioni da HIV causate dal lavoro - il termine revisione limitato nel tempo  non abbia, oggi, alcun senso e quanto prospettato con il comma 4 sia solo un piccolo aggiustamento ed in contrasto con il principio sancito dalla Corte Costituzionale.
Se è vero, come è vero, che la Corte Costituzionali ha sempre affermato che i termini temporali di revisione “…non costituiscono il risultato di una scelta arbitraria o ingiustificata ma rispondono ad un bisogno di certezza dei rapporti giuridici ed ha riscontro in dati di rilievo sanitario statistico ….”, essendo giunta la scienza medica a ritenere che per alcune patologie l’evoluzione non è predeterminabile nel tempo, ci appare giusto che la revisione per dette patologie non abbia limiti come per la silicosi ed asbestosi.
La sentenza in precedenza citata (n.2913/2005), relativa ai  al fatto che per silicosi ed asbestosi
non esiste termine per il consolidamento dei postumi, in un passaggio rappresenta che “L’art. 13, comma 4, ultima parte, d.lgs. 38/2000 ha esteso tale regimequello delle rivedibilità senza limiti temporalianche alle malattie neoplastiche, quelle infettive e parassitarie”, in realtà, a nostro modesto avviso, non è così, detto comma  si limita a prevedere revisioni quinquennali, oltre i limiti temporale delle revisioni,  solo al fine della liquidazione della rendita, che è cosa ben diversa della revisione senza limiti di tempo della rendita di cui all’art.146.

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Autore di riferimento   [Indice]

Adriano Ossicini
Docente di Medicina Legale Corso di Laurea TPAL Università “La Sapienza” Roma già Sovrintendente Medico Generale Inail